能用集体土地建商品房吗(旅游用地能建商品房吗)

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2014年中央开始部署集体经营性建设用地入市改革试点工作。在改革成功经验的基础之上，2019年新修订的《土地管理法》第六十三条明确用于经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地可以出让、出租等，集体经营性建设用地使用权可以转让、抵押、出资、赠与等。

2021年新修改的《土地管理法实施条例》第五节专门对集体经营性建设用地管理进行了细化。自此，农村集体经营性建设用地入市有了法律依据，在全国范围内正式合法化。这对盘活农村集体资产，实现集体土地与国有土地“同权同价”具有重大的意义。

本文，笔者根据新《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》《常州市武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》，对集体经营性建设用地的政策规定做简要介绍。

入市的条件

集体经营性建设用地入市需要符合以下条件：

一是符合土地利用总体规划、城乡规划，符合当地市、县的国土空间规划、控制性详细规划、村庄规划以及符合当地的环保政策和产业政策，具备必要的基础设施，符合开发建设条件。

二是符合土地用途，以经营性用途为目的。新《土地管理法实施条例》第三十八条规定集体经营性建设用地需为工业、商业等经营性用途，对于商品房是否可以纳入经营性建设用地目前立法并未明确。

《常州市武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》中规定，集体经营性建设用地使用权出让、作价出资（入股）入市的，最高年限为工矿、仓储用地50年；商服、旅游等用地40年。集体经营性建设用地使用权以租赁方式入市的，最低租赁期限不少于5年，最高租赁期限不得超过20年。

综合全文可知，目前集体经营性建设用地入市仅限于工矿仓储、商服、旅游等用途，暂不允许利用农村集体土地建拥有70年土地使用权的商品房。

根据2021年《关于加快发展保障性租赁住房的意见》第三条：“人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。”

这说明利用集体经营性建设用地开发保障性住房租赁是被鼓励和支持的，目前而言对于在集体建设用地上建造的小产权房入市仍存在障碍，根本原因在于“小产权房”本质上仍不具有合法性，也难以通过这项改革获取合法身份。

三是集体经营性建设用地权属明晰无争议，依法登记土地所有权人明确；

四是不存在违法行为，司法机关未采取限制土地权利的行为；

五是土地补偿到位，缴清相关规费。

二、入市主体

根据新《土地管理法》，集体经营性建设用地的所有权人是土地的出让、出租主体。上海松江区的相关规定并未明确入市主体，但是明确了入市权利双方，入市出让人是代表其所有权的农民集体，可由农村集体经济组织代表农民集体负责入市工作，即由镇集体经济组织或村集体经济组织代表集体行使所有权，负责入市工作，也可以委托其他法人组织实施。

江苏武进区以专章的形式明确了入市的主体，农民集体是入市主体并享有所有权，可以委托资产管理公司代其入市。

三、入市方式

对于集体经营性建设用地使用权入市方式，新《土地管理法》明确了出让、出租等方式，对于作价出资（入股）、抵押是否属于入市方式并未明确规定。

上海松江区的规定与《土地管理法》相同，入市形式包括使用权出让、租赁两种有偿使用方式；

江苏武进区采取了更加扩大性的规定，增加了作价出资（入股）的方式。可以预见随着法律的逐步完善和实践操作的不断探索，未来会逐步放宽集体经营性建设用地使用权的入市方式。

四、入市程序

集体经营性建设用地的入市程序包括以下几步：

一是入市前期准备：当地政府根据统筹规划合理安排集体经营性建设用地布局和用途，确定入市计划；

二是入市方案编制，包括出让、出租等方式：市、县级人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划、产业准入和生态环境保护的要求提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，同时明确土地面积、用途和开发建设强度等；

三是入市集体决定：由本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表集体决定是否入市，并形成《集体经营性建设用地入市决议》；

四是方案审查报批：土地所有权人编制入市方案后报市、县级人民政府审批，审批的时间为在入市前不少于十个工作日，若需要修改的有关机关应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见；

五是公开交易：根据入市方案选择的交易方式（招标、拍卖、挂牌或者协议等方式）确定交易对手，签订交易合同。合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定，且应当包括规划条件、产业准入和生态环境保护要求，未纳入以上内容的合同无效；

六是办理登记：交易对手支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费后，应当依法申请办理不动产登记。

在明律师最后要指出的是，虽然集体经营性建设用地入市的制度已经基本建立，但是也衍生了许多其他的问题，例如内部收益如何进行分配，在“征收”和“入市”两者收益差距过大的情况下如何平衡两者的收入差距，如何构建统一的交易平台和价格体系等。这些问题任重道远需要细化顶层设计，才能真正使入市的红利惠及广大农民群众。

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